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ISJPS - Institut des Sciences Juridique et Philosophique de la Sorbonne - (UMR 8103)

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« Partir ou rester ? »

Voilà la question posée le 23 juin aux citoyens résidants sur le territoire du Royaume-Uni, dans le cadre du référendum organisé par le gouvernement de David Cameron. Qui aurait pensé que cette interrogation provoquerait une telle effervescence dans le domaine de la théorie constitutionnelle, propulsant les professeurs de droit à la une des journaux ? 

 

Depuis que le cabinet formé par Theresa May a annoncé la sortie du Royaume-Uni de l’Union Européenne, les journalistes et les professeurs se sont emparés des tribunes disponibles pour exprimer leur point de vue sur la procédure constitutionnelle à suivre. L’article 50 du Traité de Lisbonne, prévoyant la possibilité de retrait pour un État de l’Union Européenne, requiert en effet que le processus de sortie se fasse conformément aux « règles constitutionnelles » de chaque État membre. Or, en l’absence d’une Constitution écrite indiquant clairement la répartition des compétences sur cette question, le sort du ‘Brexit’ s’est joué sur un terrain très technique.

 

Il s’agissait, tout d’abord, de déterminer si la question du retrait relevait de la sphère internationale ou si au contraire elle concernait principalement le droit national. De la réponse à cette question dépendait en effet le rôle attribué au Parlement ou au Gouvernement dans la procédure de retrait. S’il s’agissait d’une question de droit national, c’est au Parlement que revenait la mise en œuvre de l’Article 50, en vertu de la théorie de la « souveraineté parlementaire », qui implique un contrôle total du droit national par le Parlement. S’il s’agissait au contraire de droit international, c’est au Gouvernement que revenait le déclenchement de la procédure, en vertu du mécanisme des dites « prérogatives royales ». Ces dernières sont un « reliquat » de pouvoir royal, que le Gouvernement a hérité directement de la Couronne. Elles constituent l’arme juridique de prédilection des partisans du ‘Brexit’ car elles autorisent le Gouvernement à agir sans l’accord du Parlement, notamment lors de la signature de traités internationaux. Si les traités européens sont des traités comme les autres, l’usage des prérogatives est alors suffisant pour déclencher la procédure de retrait de l’Union européenne. Dans le camp des anti-‘Brexit’, favorable à l’intervention du Parlement, on souligne au contraire l’imbrication profonde du droit européen et du droit britannique. Sur la blogosphère et dans les tribunes, on brandit la souveraineté parlementaire, qui justifie la mise à l’écart du Gouvernement. La théorie de la souveraineté parlementaire implique en effet une mainmise absolue du Parlement sur la production du droit national. De ce fait, les ministres ne peuvent modifier le droit produit par le Parlement que s’ils bénéficient de l’accord explicite des parlementaires. Pour éviter une contradiction entre la souveraineté parlementaire et les décisions des ministres, l’usage des prérogatives royales a donc été progressivement banni de tous les domaines déjà couverts par la législation parlementaire. Si le droit de l’Union Européenne est devenu une partie intégrante du droit national, encadrée par les lois du Parlement de Westminster, alors les prérogatives royales ne peuvent être utilisées par le Gouvernement pour enclencher la procédure de retrait de l’Union Européenne. Une autorisation du Parlement est nécessaire pour permettre la sortie, prévue à l’article 50 du Traité de Lisbonne.

 

Après l’importante contribution des universitaires au débat, les juges sont devenus les arbitres de cette bataille juridique de grande ampleur. Suite à une décision de la High Court, favorable à l’intervention parlementaire, la majorité de la Cour Suprême a tranché, en appel, dans le même sens : pas de ‘Brexit’ sans Parlement. Au fil d’un argumentaire assez complexe, les juges ont d’abord écarté l’opinion selon laquelle la sortie de l’Union européenne n’était qu’une question de droit international. L’acte d’intégration, le European Communities Act 1972, avait servi de « canal conducteur » (selon une expression du Professeur Finnis citée par les juges) à l’introduction du droit communautaire, créant des ramifications juridiques affectant profondément le droit national. Mais c’est surtout le rapport « dualiste » du Royaume-Uni à l’égard du droit international[1], couplé au principe de la souveraineté parlementaire, qui justifiait l’intervention du Parlement. Si l’adhésion du Royaume-Uni à l’Union Européenne avait été orchestrée en 1972 par une loi du Parlement, de manière symétrique, les ministres ne pouvaient faire usage de leurs prérogatives pour enclencher la procédure de retrait. En résumé, l’adhésion et la sortie devaient se faire de la même façon, et il fallait donc que le Gouvernement accepte de passer sous les fourches caudines du Parlement s’il voulait sortir de l’Union Européenne.

Le raisonnement des juges sur ce point de technique constitutionnelle aurait pu en rester là. Mais cette décision, placée sous les phares des journalistes, était aussi l’occasion rêvée pour les juges de sécuriser le travail de « constitutionnalisation douce » du droit britannique, entrepris quelques années auparavant. Pour légitimer une position encore vacillante, Lord Neuberger, président de la Cour suprême et auteur de l’opinion majoritaire, a pris le soin de donner une longue leçon de droit constitutionnel dans la décision du 24 janvier, qui laisse à croire que la conception défendue s’inscrit directement dans la continuité historique. Pourtant rien n’est moins vrai. S’appuyant, sur les écrits d’un des constitutionnalistes les plus traditionnels : A.V. Dicey, les juges de la High Court et ceux la Cour suprême ont complétement dévié de la doxa selon laquelle le Parlement est souverain parce qu’il est entièrement libre. Dans cette vision classique de la souveraineté parlementaire, le Parlement ne peut lier ses successeurs par des actes plus difficiles à modifier à l’avenir. La souveraineté à la Dicey signifie que toutes les lois adoptées par le Parlement doivent avoir la même valeur juridique et être modifiables à souhait sans aucune contrainte supplémentaire. Dans les décisions de novembre et janvier, les juges ont au contraire repris l’idée amorcée par la décision Factortame  en 1991 et explicitée par Sir John Laws dans la décision Thoburn de 2002. Selon cette nouvelle doctrine, il existe, parmi les actes adoptés par le Parlement, des règles de rang « constitutionnel » (‘constitutional statute’) qui ne peuvent être modifiées ou abrogées par le Parlement que de manière explicite. Si cette contrainte peut sembler minime au lecteur français, les implications de ce changement ont été considérées comme révolutionnaires par certains auteurs britanniques (notamment : William Wade, « Sovereignty - revolution or evolution? », Public Law, 1996). Certaines lois, dont le European Communities Act de 1972, sont en effet désormais plus difficiles à modifier, et doivent toujours être respectées par les parlementaires lors de l’adoption d’une loi nouvelle. Les juges ont donc créé une certaine hiérarchie entre les actes « ordinaires » pris par le Parlement et ces actes « constitutionnels », sans que l’on sache précisément quel est le critère retenu pour les différencier. Sans reconnaître explicitement que ces actes « constitutionnels » formaient une « Constitution » écrite, les juges ont limité la liberté du Parlement qui n’exerce donc plus une véritable « souveraineté » sur le droit national.

 

On a pu penser que l’institution parlementaire sortirait renforcée des deux décisions Miller de novembre et janvier, mais il faut encore nuancer le propos. Certes, les juges ont affirmé que la place centrale du Parlement ne pouvait être remise en cause ni par le peuple, ni par le gouvernement, mais la liberté du Parlement peut être limitée par les juges eux-mêmes !

Pour l’heure, la majorité écrasante obtenue par la loi autorisant la mise en œuvre de l’Article 50 par le Gouvernement laisse à penser que les parlementaires continuent de se soumettre volontairement au gouvernement de Theresa May. Après le vote à la Chambre des communes – 494 votes pour, 122 votes contre, ne reste plus que le vote de la Chambre des Lords et l’assentiment royal pour que la rupture entre le Royaume-Uni et l’Union européenne soit consommée. Mais qui sait comment réagiront alors les Ecossais et les Irlandais, qui avaient manifesté leur volonté de rester dans l’Union Européenne. L’Union des peuples britanniques tiendra-t-il le choc du ‘Brexit’ ?

 

Marie Gren

Doctorante en droit public comparé à l’Université Paris I Panthéon-Sorbonne (ISJPS-CRDC UMR 8103). Anciennement A.T.E.R à la Faculté Jean-Monnet (Paris XI), ses recherches portent principalement sur la justice constitutionnelle et l’influence de la doctrine constitutionnaliste en France, au Royaume-Uni et en Israël.


Pour citer l'article : GREN Marie, "L’affaire ‘Brexit’, partie II : Le ‘Parlement’ contre le ‘Gouvernement’ Quand les juges font l’histoire constitutionnelle.", Blog de droit constitutionnel,  10 février 2017 [https://www.pantheonsorbonne.fr/unites-de-recherche/isjps/blog-de-lisjps/blog-de-droit-constitutionnel/]

 

[1] Le régime dualiste en droit international signifie que le droit international ne trouve à s’appliquer qu’une fois qu’il a été intégré en droit interne par un acte juridique national. C’est la conception qui prévaut au Royaume-Uni. L’intégration dans l’Union Européenne n’a été considérée comme effective qu’à compter de l’adoption du European Communities Act de 1972.